“绿”“富”同兴共荣 河南拟研究建立北金堤滞洪区补偿制度

大河网讯 （记者 宋向乐）10月22日，河南省人大法制委员会对外发布关于征求《河南省实施〈中华人民共和国黄河保护法〉办法（草案）》修改意见（下称意见）的通知。该通知相关内容提到，省人民政府应当研究建立北金堤滞洪区补偿制度，对确保防洪安全而影响地方经济发展的进行补偿、给予政策资金倾斜，加大建设用地、环境容量等要素支持力度。

为何北金堤滞洪区能出现在省级法律法规中？作为黄河流域唯二的蓄滞洪区，如何既能够满足北金堤滞洪区蓄滞洪水的需要，又能够保障区域内的社会经济生态发展？在小浪底水库建成后，北金堤是否还有必要承担滞洪需求？我们从今年省人代会上一条代表建议说起。

北金堤滞洪区内的村庄。

作为黄河防洪备用工程，北金堤滞洪区就该落后？

今年省人代会期间，省人大代表、范县县委书记王小鹏提出建议：优化调整北金堤滞洪区范围，实行分级分区管理。

王小鹏还建议，协调水利部研究出台北金堤蓄滞洪区未运用时的补偿机制，在生态保护、产业发展、基础设施、社会民生等方面给予政策、资金、智力补偿。

为何提出这些建议？北金堤滞洪区究竟是一个怎样的存在？

作为范县“父母官”，王小鹏对北金堤滞洪区再熟悉不过。北金堤滞洪区是处理黄河下游特大洪水的工程措施，始建于1951年，改建于1976年，位于黄河大堤和北金堤之间，东西长141公里，总面积2316平方公里，涉及濮阳县、范县、台前县、濮阳经济技术开发区的42个乡（镇）、1797个自然村、168.4万亩耕地、155.2万人。

2009年《全国蓄滞洪区建设与管理规划》调整了部分蓄滞洪区的运用目的，黄河流域只保留了东平湖蓄滞洪区和北金堤蓄滞洪区。

“由于长期作为黄河防洪的备用工程，濮阳市北金堤滞洪区内的社会经济活动、基础设施空间布局受到极大限制。”王小鹏说，由于缺乏相应的补偿机制和优惠政策，区域吸引力不强，重大建设项目难以落户，致使区内经济基础薄弱、产业发展滞后、基础设施不健全等，群众生产生活水平普遍落后于邻近地区。

2023年9月，省委书记楼阳生莅濮调研时，表示要支持北金堤滞洪区实行分级分区管理，促进高质量发展。濮阳当地随后提出了将濮阳市北金堤滞洪区划分为三级控制区分区管理的方案。

“该方案既能够满足滞洪区蓄滞洪水的需要，又能够保障区域内的社会经济生态发展，实现北金堤滞洪区高质量发展。”王小鹏说，在保障行洪安全的前提下明确行洪区和发展区界限，加强一级管控区安全建设，适度放开二级管控区，彻底放开三级管控区政策限制，在重大生产力布局、基础设施建设方面予以倾斜。

2024年濮阳北金堤暨金堤河军民联防实战演练举行，本次演练以金堤河濮阳境内遭遇五年一遇洪水、黄河花园口站发生超标准洪水启用北金堤滞洪区两个不同层次洪水为出发点。

回应：北金堤滞洪区分区管理方案已上报黄委

王小鹏的建议得到了明确的回应。

除省人大公开征集的意见中明确北金堤滞洪区拟建立补偿制度外，在今年7月底，省水利厅对王小鹏的建议答复中，提及了更多的内容与进度。

当时答复中提到，2006年6月，国务院办公厅以国办发〔2006〕45号文转发水利部、发展改革委、财政部《关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见》第（四）条，明确蓄滞洪区的调整应通过编制（修订）防洪规划或防御洪水方案进行，经过科学选比、严格论证、按程序审批。

目前，黄委（黄河水利委员会）正在开展黄河流域防洪规划修编工作。为合理优化北金堤滞洪区功能，省水利厅指导濮阳市围绕北金堤滞洪区分洪运用方式及风险分析、风险分区、运用管理总体布局等方面进行了深入研究，提出了在保障黄河行洪安全的前提下，将濮阳市北金堤滞洪区划分为三级控制区分区管理的方案。

“省水利厅已将北金堤滞洪区分区管理方案和我省诉求上报黄委。我们将积极向水利部和黄委进行汇报，争取将北金堤优化调整方案纳入黄河流域防洪规划。同时，积极呼吁水利部研究出台补偿机制，在生态保护、产业发展、基础设施、社会民生等方面给与政策支持。”省水利厅规划计划处相关负责人表示。

濮阳金堤河国家湿地公园。

金堤河，是一条有故事的河

金堤河是黄河下游的一条重要支流，它的形成，与黄河有紧密关系。

黄河以“善淤、善决、善徙”著称，向来有“三年两决口，百年一改道”之说。据统计，在1946年以前的几千年中，黄河决口泛滥达1593次，较大的改道有26次。改道最北的经海河，出大沽口；最南的经淮河，入长江。

清朝河决，黄河再次改道，这条堤防随着河道变迁处在了黄河之北，成为黄河支流——金堤河的北堤，人们称之为“北金堤”。

北金堤自河南省滑县，经河南濮阳进入山东聊城境内，长达83.4千米，是华北平原重要的防洪屏障。

而现在的金堤河是在金堤的基础上形成的。据史料记载，北金堤以南原有河道，在多次黄河决泛中，有的被侵占，有的被淤塞，成为洼淀，一遇大水，由于北金堤的阻挡，水流沿北金堤向东北流，久而久之形成泛道。

1938年黄河决花园口夺淮入海后，金堤河成为排涝河道，黄河以北的坡水上自长垣、封丘、延津，逐渐向金堤河集中，形成黄河下游较大的一条支流，因平行北金堤下泄黄河故道，故称金堤河。

蓄滞洪区主要是指河堤外洪水临时贮存的低洼地区及湖泊等，是保障重点防洪安全、减轻灾害的有效措施。我国主要蓄滞洪区有98处，长江流域44处，淮河流域22处。黄河只有2处：北金堤、东平湖。

虽然黄河滩区有着非常重要的防洪功能，但滩区面积约3100平方公里，其中有25万公顷可耕土地，且具有地势平坦、土质肥沃、气候温和等优点，因此广阔的滩区一直有耕地与村庄分布。

但由于滩区频频行洪, 滩地农业生产极不稳定，居民生活缺乏保障，才有了习近平总书记关切的滩区迁建工作。

将濮阳市北金堤滞洪区划分为三级控制区分区管理、建立北金堤滞洪区补偿制度，也正是让黄河滩区“绿”“富”同兴共荣的具体体现。

小浪底建成后，北金堤滞洪区是否还有存在必要？

小浪底水库建成后，北金堤滞洪区的分洪运用概率为近千年一遇。为何不能完全取消北金堤蓄滞洪功能，放开发展当地经济？

相关专家认为，虽然北金堤滞洪区的分洪运用概率很小，但考虑到小浪底水库拦沙库容淤满后，下游河道仍会继续淤积抬高，堤防防洪标准将随之降低，从目前的认识和黄河防洪减淤的长远考虑，将北金堤滞洪区作为防御特大洪水的临时分洪措施，应予以保留。

小浪底水库的建成确实提高了黄河下游的防洪标准，但洪水威胁仍然是黄河下游的心腹之患。即使小浪底水库投入使用后，当花园口出现1000年一遇的洪水时，仍然需要北金堤或东平湖滞洪区分滞洪水‌。

此外，东平湖滞洪区的潜在淹没损失仅为北金堤滞洪区的14%，这也凸显了北金堤滞洪区在黄河下游防洪工程体系中的重要地位。

为了确保防洪防凌安全，保留并完善北金堤滞洪区是必要的。北金堤滞洪区历经兴建、废弃、重建、改建的波折，其作为黄河下游处理超标准洪水的重要设施，体现了“上拦下排、两岸分滞”的治河思想。因此，北金堤滞洪区的存在对于保障黄河下游的安全具有不可替代的作用‌。

黄河中下游防洪工程体系地图。

设置一定数量蓄滞洪区可保障防洪安全

除上述原因外，随着全球气候变化加剧，极端天气增多，近年来我国洪涝灾害呈频发趋势，很多地区存在洪水峰高量大、河道宣泄能力相对不足等问题。为保障流域和重点地区的防洪安全，规划设置一定数量的蓄滞洪区，起到了适时分蓄超额洪水、削减洪峰的重要作用和良好效果。

水利部发展研究中心文件显示，据不完全统计，截至2022年10月，共有67处国家蓄滞洪区进行423次分洪运用，累计滞蓄洪量约1400多亿立方米。其中，淮河流域老王坡蓄滞洪区运用较频繁，达46次，淮河流域大逍遥等蓄滞洪区暂未启用过。

为加强蓄滞洪区运用补偿资金的使用和管理，2000年，我国颁布实施了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。截至2022年10月，长江、淮河、海河、珠江等4个流域的30处国家蓄滞洪区共计实施了57次运用补偿，补偿资金约64亿元，为蓄滞洪区内群众恢复正常生产生活提供了有力保障。

专家：蓄滞洪区发展可“还河于地”或“人水共存”

那么如何权衡北金堤的蓄滞洪功能和当地的经济发展？

水利相关学者姜晗琳等认为，目前，部分蓄滞洪区发展仍处于“人河争地”阶段，非汛期时蓄滞洪区是区内人民赖以生产生活的家园，汛期遇到洪水时，蓄滞洪区便成为河流行蓄洪的通道和空间。蓄滞洪区通常实施分区分类建设管理，通过调度尽量减少蓄滞洪区内因洪灾带来的损失。

结合蓄滞洪区自身的特点，探索提出未来蓄滞洪区发展更加科学化的模式，可以从以下两方面考虑：

一是“还河于地”模式。习近平总书记2020年在安徽考察蒙洼蓄洪区时强调，要根据蓄滞洪区特点安排群众生产生活，扬长避短，同时引导和鼓励乡亲们逐步搬离出去，确保蓄滞洪区人口不再增多。通过移民等方式将居民移出蓄滞洪区，蓄滞洪区转变为公共用地；或者将居民移出蓄滞洪区，区内土地依然归原土地所有者所有，通过发展允许的产业并逐步减少居民对蓄滞洪区土地的依赖。

二是“人水共存”模式。在蓄滞洪区内人口控制的条件下，通过转变生产模式，调整区内经济社会发展模式为适水产业模式，化水害为水利、变对抗为适应，因地制宜，突出特色，发展适应性农业、特色水产养殖、水上休闲娱乐旅游等产业，或者通过技术创新改造适水型居住空间，努力走出一条适应性发展之路。

北金堤泄洪渠分布地图。

补偿机制如何建立？

“蓄滞洪区补偿机制的具体目的主要考虑两方面：一是在当前发展情况下保障蓄滞洪区顺利使用，以及运用后区内居民尽快恢复基本的生产生活；二是在满足区内人民安全和基本生活的基础上，引导蓄滞洪区向科学化的模式方向发展。”

姜晗琳认为，当前单一的补偿方式，如仅使用蓄滞洪区运用补偿，虽然在一定程度上能够满足居民灾后尽快恢复基本生产生活的目的，但是无法同时引导蓄滞洪区向更加科学化发展，即人口缩减、适水产业方向发展存在矛盾问题。

因此，考虑通过蓄滞洪区“运用补偿+常态化补偿”方式，为解决蓄滞洪区发展难题寻求突破。同时，考虑通过界定运用补偿和常态化补偿的范围和对象，实现其生活保障或发展引导等不同目的。

四条建议

蓄滞洪区是我国江河防洪体系的重要组成部分，进一步完善蓄滞洪区补偿机制并充分发挥其效用，需要完善的规章制度、科学的产业布局、强化的建设管理工作等提供保障。姜晗琳建议：

（一）适时修订蓄滞洪区相关法律法规；

（二）加强蓄滞洪区建设管理；

（三）科学规划蓄滞洪区产业布局；

（四）探索建立蓄滞洪区常态化补偿试点。

编辑:张龙（小）　　审核 ：郭同欢