打破劳动保障壁垒 兜牢“银发打工人”权益底线

　　延迟退休背景下，如何保障大龄劳动者的就业权利？报道详见2026年4月15日《河南商报》A04~A05版

　　本报全媒体记者 张恒

　　中国首部明确超龄劳动者权益的专门规章将于2026年7月1日起施行。或许很多人没有注意到，这部影响我国未来劳动立法趋势的规章，也将关系到所有人的劳动权益保护。

　　5月25日，人力资源社会保障部会同国家卫生健康委、应急管理部、税务总局、国家医保局等部门联合出台《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》（简称“新规”），成为维护超龄劳动者权益的制度底座。

　　顶端新闻对话中央财经大学法学院教授、全国总工会法律顾问委员会专家委员沈建峰，解读新规在延迟退休大背景下的社会价值、国家兜底保障和市场选择之间超龄劳动者的权益保护课题。

　　背景

　　延迟退休大背景下，五部门联合出台新规

　　顶端新闻：人力资源社会保障部等五部门联合出台《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》，有着怎样的现实与法律背景？

　　沈建峰：从法律背景来看，2024年9月，全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》（简称《决定》），批准了《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》（简称《办法》）。《办法》第6条第1款规定“用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，应当保障劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益”，同时明确“国务院根据实际需要，可以对落实本办法进行补充和细化”。所以人力资源社会保障部就开始启动制定这部部门规章。

　　除了该直接原因外，上述规则的出现还源于我国《劳动合同法实施条例》建立的规则：达到退休年龄后就不能建立劳动关系。一旦不能建立劳动关系，按照此前的制度，超龄劳动者就不能享受几乎所有的劳动权益。在这一制度前提下，大量超过法定退休年龄的人仍在职场，面临劳动用工过程中的风险，却得不到基本的劳动权益保障。由此产生了社会问题，引发了对法律妥当性的疑问。故此，全国人大常委会2024年通过的《决定》中，明确要保障他们的4项基本权益。

　　从现实角度说，现在有越来越多的达到退休年龄的人进入职场。其原因主要包括如下方面：第一，市场因素，一些超过法定退休年龄的劳动者有技能，市场有需要；第二，一些超过法定退休年龄的人未享受养老保险待遇，他们需要继续留在劳动力市场获取收益；第三，在劳动力短缺的背景下，国家也在积极推动银发经济的发展，这也会导致很多超龄劳动者进入劳动力市场。这些超龄劳动者进入职场，其基本的劳动权益应得到保障。

　　顶端新闻：能否将这部新规视作延迟退休政策的配套法规？

　　沈建峰：对，就像刚才说的，基于全国人大常委会2024年通过的《决定》和《办法》等才有了现在的新规。所以，一方面，新规制定的上位法依据的就是《决定》和《办法》，其制度突破和创新的合法性基础也是《决定》和《办法》。另一方面，新规也是《决定》和《办法》实施性规则，让前者具有可操作性。

　　顶端新闻：为何该规章由人社、卫健、应急、税务、医保五部门联合发布？

　　沈建峰：五部门联合制定规章是因为超龄劳动者权益保障涉及这五个部门的职权。具体而言，新规提到的“安全卫生”也就是劳动条件等，涉及应急管理部、卫生健康委等的职责，它们是安全生产和职业卫生主管部门；医疗保险涉及医保部门的职责；社会保险费等的收取涉及税务部门的职责；人力资源社会保障部是劳动者权益的主管部门。

　　亮点

　　三大突破重塑劳动者权益保障逻辑

　　顶端新闻：您如何整体评价这部新规？它有哪些突出亮点？

　　沈建峰：有三大亮点。第一，新规在劳动者权益保护方面的突破在于劳动者权益的保护和劳动关系的脱钩。一直以来，一提到劳动者权益保护，我们必然先讨论有没有劳动关系。这就导致一方面，大量没有劳动关系的人，劳动权益得不到保障；另一方面，确认劳动关系的争议频发。新规在立法技术上的突破就在于，不用再纠结劳动关系问题，坚持问题导向，进行权利赋予。这种问题导向的赋权模式，在一定程度上也代表了一种发展趋势，接下来的新就业形态劳动者权益保护，应该也会是这样的思路。

　　其二，新规在超龄劳动者权益保障的问题上，努力平衡好市场发挥主导性作用和政府更好地发挥作用的关系问题。它遵循保基本、兜底线的思路，通过规定劳动者基本权益，保障超龄劳动者的基本权益，反映国家保护的一面；同时允许当事人在底线之上就权益的内容做其他自主安排，反映市场配置劳动力资源的一面。

　　第三，作为权益保障的规章，新规在相关部门职责设计上非常具体，以列举的方式明确界定了劳动人事争议仲裁、劳动保障监察、应急管理、卫生健康等各个部门在超龄劳动者权益保障方面的职责，既有利于形成超龄劳动者权益保障的合力，又可以避免职责交叉或者互相推诿。同时，新规还明确提到优化社会服务，比如社会保险机构应当优化服务，满足超龄劳动者的权益保障需求等。

　　分析

　　养老保险、医疗保险的缴纳，明确“开口子，但自愿选择”的思路

　　顶端新闻：关于社会保险缴纳，新规有何考虑？相较于普通职工，对于社保参保率偏低的超龄农民工群体，权益保障有哪些特殊考量？

　　沈建峰：这次新规主要着眼于一般的超龄劳动者群体，解决其当下最紧迫的工资、休息休假、劳动条件、工伤保障等问题，为其提供了强制性的保障标准。除此之外的养老保险、医疗保险等并未做强制性的安排，只是一方面为超龄劳动者缴纳这些社会保险提供了制度可能性，另一方面规定由当事人自愿或者通过协商来决定是否参加这些社会保险。

　　之所以做这样的安排，我觉得主要有如下几方面的原因。其一，超过退休年龄的人，养老保险、医疗保险等的情况比较复杂。他们有些人是领了养老保险的超龄劳动者，有些人是没有领养老保险的高龄劳动者，法律不能简单地强制他们继续缴纳上述保险。

　　第二，不同超龄劳动者对于是否愿意继续缴纳养老保险的态度不一样，不是所有达到退休年龄的人都愿意继续缴纳养老保险等社会保险。如果强制他们缴纳上述社会保险，部分社会群体的接受度可能会不高。

　　第三，是否强制缴纳还涉及企业负担问题。用人单位是社会保险费的主要承担者，强制超龄劳动者缴纳社会保险，可能会给企业带来较大负担，在当前社会经济形势下，可能不是理想选择。

　　其四，强制超龄劳动者缴纳相关社会保险，增加其用工成本，会导致劳动力市场对他们排斥，会影响这一群体的就业。

　　第五，我觉得更重要的是，养老保险制度和劳动关系制度之间如何协同需要系统性的改革，而不只是简单地规定超龄劳动者应当缴纳养老保险等社会保险。这种系统性的改革需要深入的制度设计，也需要高位的立法。基于上述原因，新规中对于超龄劳动者的养老保险、医疗保险的缴纳明确了“开口子，但自愿选择”的思路。

　　对于社会保险参保率偏低的农民工群体，新规主要还是为其自愿继续缴纳社会保险提供了可能性，没有强制其继续缴纳。在一定程度上没有强制继续缴纳，也是考虑到这一群体的特殊性。养老保险缴费满15年才可以享受养老保险待遇；农民工群体如果此前没有缴纳过社会保险，超龄后开始缴纳社会保险则基本无法达到缴费满15年这一领取养老保险待遇的标准。

　　当前对于超龄农民工的权益保障，我觉得首先应该关注技能提升、就业信息匹配、返乡创业等方面，以此解决他们就业难等问题；就业之后则主要应考虑兜住底线，保障他们的基本权益。

　　影响

　　新规不仅降低社会风险，还深远影响社会发展

　　顶端新闻：新规涉及领域广、关联部门多，后续是否还需要出台配套细则与法规？

　　沈建峰：新规围绕超龄劳动者权益保障进行了具体制度设计，涉及行政机关、裁判机关等不同机关的职责，确实还存在一些操作性的问题需要进一步明确。例如法院和劳动争议仲裁机构的衔接，养老保险、医疗保险缴纳的具体程序，自主签订协议以及自愿缴纳养老保险、医疗保险的约定应当如何设计等。我注意到一些地方已经开始酝酿起草协议示范文本。

　　除了上述问题外，目前社会各方最关注的是工伤保险的落地问题。对此新规只是规定了工伤保险缴纳等的基本规则，在操作方面还需要制定工伤保险的具体办法。超龄劳动者的工伤保险保障，涉及工伤保险基金负担、道德风险等问题，此前广东、浙江等多地已开展试点探索，全国统一的规则需要在吸收上述地方经验的基础上，进行具体设计。

　　顶端新闻：这部新规对我国社会经济长远发展有哪些重要意义？

　　沈建峰：新规首先解决了超龄劳动者面临的社会问题，为其提供了兜底保障，同时通过引入工伤保障为用人单位分散工伤风险提供可能，总体降低了社会风险。其次，超龄劳动者权益得到保障后，社会风险降低，也有利于推动超龄劳动者就业，促进银发经济发展。最后，在制度建设上，这种问题导向、小切口的立法方法，也将对我国的立法思路产生正面影响。

　　本版图片部分由AI辅助生成

编辑:申久燕